试论建立防空防灾一体化机制模式

信息来源: 时间:2014-08-09 【字体:

加快防空防灾一体化建设是国家作出的重大战略决策,是城市化进程加快的必然要求,也是人民防空改革和发展的必由之路。

    充分认识加强防空防灾一体化建设的重要意义

    首先,防空防灾一体化是新时期人防发展的必由之路。人防是国防的重要组成部分,人防建设必须要与经济建设、城市建设紧密结合,充分发挥经济效益和社会效益,才能保证人防事业旺盛的生命力,人防的路子才会越走越宽。脱离了平时的经济效益和社会效益,就会造成很大的浪费,也会让自身发展走向死胡同;脱离了战时的需要,平时的准备也就失去了意义。

    其次,防空防灾一体化是应急管理机制发展的必然结果。近几年,各种自然灾害和人为灾难不断发生,给人民群众的生命财产造成了很大的损失。特别是今年以来,南方雪灾、西藏暴乱、火车相撞、汶川地震等一系列突发公共事件的发生,给各级人民政府的应急管理能力带来了严峻的考验。目前,我国现有垂直管理的各种救灾资源分散于不同行业,隶属于不同部门,与应有政府主导的扁平网状的应急管理结构不相适应,不利于各项防灾救灾工作的开展。尽管现在各级都建立了应急管理机构,但由于建立时间短、人员少、缺乏经验,还难于承担起政府赋予的应急管理职能。人防部门经过几十年的发展,已形成了一定的规模,在指挥场所、通信保障、警报和预警体系、预案体系、队伍建设等方面都有了长足进步,理应在防灾救灾工作上发挥更大的作用。

    第三,防空防灾一体化是适应国际民防发展趋势的客观要求。纵观世界各国的民防发展,他们走过了一条起始于战时防空袭,在较长的和平时期逐渐融合了防灾救灾职责,最终承担起了全面的应急管理职能这样一条路子。历史的发展进程不可逾越,我国人防的发展应当借鉴国际民防的发展之路,积极寻求职能的转变和体制的改革,通过加强防空防灾一体化建设,逐步实现由单一的人防体制向民防体制的转变,以便于同国外民防组织交流与合作,学习先进经验,引进先进技术,扩大对外开放,真正做到与国际接轨,从而促进人防的又好又快发展。

    建立防空防灾一体化机制的模式

    在城市化进程加快的今天,尽快健全完善突发公共事件应急管理机制,是保持社会稳定、促进社会发展的必然要求,也是当前各级政府刻不容缓的重要责任。人防部门应根据形势发展的需要,尽早准备、主动介入,努力推进防空防灾一体化建设,承担起历史赋予的光荣义务。

    一是建立社会应急管理领导体制。应急指挥机构是统一指挥应急工作的领导机关,在应急工作中处于核心地位。本着“精简、统一、效能”的原则,构建党政军统一领导、民防部门综合协调、各有关部门分工协作,对重大突发性社会灾害事故实行综合预防、联合救援,战时防空抗毁,平时防灾救灾一体化的防空防灾一体化指挥机制。具体来说,就是要建立由政府主要负责同志牵头,党、政、军有关领导和部门参加的权威性、综合性协调机构,人防部门作为这个综合协调机构的常设办事机构,统一称民防局或民防办,负责应急管理的日常管理工作。

    二是制定完善应急预案体系。坚持预防为主的原则,科学制定预防公共危机的战略、政策和规划。应急预案基于对潜在危险源可能导致的突发公共事件的预测,对应对的全过程进行全方位的合理规划,落实应对过程中预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等相关环节的责任部门和具体职责,是实现“反应及时、措施果断”的有效途径。这套预案是人防部门为经济建设服务的一个切入点。要加强调查研究,对可能发生的灾害和危害范围、程度等作出分析和评估,为制定防灾救灾预案提供科学依据。主要应做好防火预案、防洪预案、抗震预案、防化学事故预案、特大交通事故处理预案等,有的预案可由一些专业部门先做,民防部门利用指挥自动化系统建立综合的应急管理预案体系。一旦有情况,能及时给市委、市政府提供救灾辅助决策信息。

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    三是加速应急管理指挥平台的建设。首先要建立突发公共事件预警报知体系。在抓好人民防空指挥自动化系统建设的基础上,整合相关部门的信息网络建设,建立公共危机信息资源数据库,分类采集数据,实现信息互通、资源共享。依托人民防空指挥自动化网络,实现与军事机关、电信部门等公众网络的互联互通,建立集指挥控制、情报预警、通信与办公自动化等组成的一体化危机预警报知信息系统。其次要加速人防指挥系统的建设。要对人防现有指挥通信手段进行更新和配置,在通过整合社会专业通信网络和资源的基础上,建立起跨部门、多手段、多路径的应急通信系统,以提高应急救援组织指挥手段。第三是要做好各种应急救援预案的准备。人防部门要对城市防空袭预案进行平时职能的延伸,所涉及的各职能部门要认真制定各专业救援预案,特别是要完善公共突发事件和防灾救援应急处置的各种联动措施、处置程序以及各种保障方案,使社会各种救援力量在统一的指挥下,真正形成统一高效的联动机制。第四要加强应急救援队伍建设。建立一支反应迅速、机动灵活、装备精良、业务过硬的应急专业队伍,对于应对和处置公共突发事件具有重要作用。人防部门要加强对现有人防专业队伍的整合,特别要加强对城市公共事业应急救援技能的训练和演习,以提高专业队抢险救灾应急作战能力。

    四是建立健全社会应急救援法律保障体系。应急救援法规体系建设是整个应急体系建设的制度保证。建立城市应急救援体系,涉及面广、情况复杂、协调难度大。民防部门要在城市应急救援体系中发挥综合协调和组织管理作用,必须根据当地实际制定相应条例、规章和措施,从而真正强化政府在应急救援中的主导地位,使民防真正成为政府实施战时防空、平时防灾的综合协调部门。因此,要抓紧民防法规建设,尽早出台民防救援法规、规章,规范民防工作,科学界定和依法规范人防部门及相关部门职能,明确各部门在民防救援中的协同内容和方法,实现救援信息、救援预案、指挥场所、通信保障系统等方面的资源共享,保证各部门整体合力的发挥。

    五是加强民众心理防护能力教育工作。民众心理防护工作是社会应急救援工作的重要组成部分,是预防灾害事故的主体,也是城市消除灾害事故影响的主要力量。目前,对市民的防灾减灾知识宣传教育工作还比较弱,手段不够多样、内容不够丰富,可供市民学习培训的场所缺乏。要运用现有广播、电视、报纸等宣传主渠道,开辟网络宣传新渠道,加大应急救援宣传教育力度,宣传防核、防化、防生物武器知识,以及防火知识、卫生知识、地震知识、有毒有害物质防护知识等,使群众学会包扎、止血、固定、搬运等简易救护常识和方法,一旦遇到空袭或特大灾害,都能自救互救,减少伤亡和损失,不断提高群众的自救互救能力和心理防护能力。

    推进防空防灾一体化建设应把握的重点环节

    防空防灾一体化是我国人防的发展方向,是人防建设的长期任务,涉及到部门职能的调整、应急管理机制的建立,不可能一蹴而就。要着眼未来防空袭作战的需要,立足平时灾害事故的防护与救援,充分发挥人防独特的优势,使防空防灾有机结合、互相促进、共同发展,积极稳妥地推进防空防灾一体化建设。

    第一,要转变思想观念,强化大局意识。首先,要克服传统观念的束缚,增强使命感和责任感,主动参与到城市防灾救灾体系建设之中,在突发公共事件应急管理工作中发挥积极性、主动性和创造性,充分体现人防工作的战备效益、经济效益和社会效益。其次,要摆正防空与防灾的关系。必须始终站在巩固国防和维护国家安全的战略高度,重视和加强人防战备建设,在此基础上,利用人防现有的各种资源,积极开展防灾救灾工作,同时通过参与防灾救灾,锻炼人防队伍、检验设施设备,增强遂行防空任务的能力。

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    第二,要科学合理定位,努力拓展部门职能。首先,要有一个合适的定位。积极参与,发挥优势,服务保障,正确处理与政府应急办的关系,加强与应急办的联系协调,业务上接受应急办的领导,尽可能多地承担应急管理方面的工作,为人防事业发展奠定基础。其次,要找准工作切入点。人防区别于其他部门的一个显著特征就是,我们有着类似军队的指挥通信系统,这是其他政府部门不能替代的。要充分发挥警报和预警系统、组织指挥场所、通信网络、预案制定和指挥勤务人员的作用,为政府实施应急救援服务,通过卓有成效的工作进一步提升部门形象,扩大影响力。再次,要尽力拓展部门职能。当前,省内市县两级人防部门都加挂了民防局的牌子,增加了部分防灾救灾职能。从增加的职能来看,远远达不到防空防灾一体化的要求。要积极做好请示汇报,把当前全省的人防建设形势向政府主要领导和分管领导报告清楚,争取以政府规范性文件的形式,把一些尚未明确的防灾救灾职能定下来。另外,可采取部门之间联合发文的形式,使人防部门参与到防灾救灾工作中去,实际上承担起一些防灾救灾职能。

    第三,要坚持循序渐进,立足长远发展。首先,要认识到建设任务的长期性和渐进性。我省的防空防灾一体化建设刚刚起步,受思想观念、政策环境、物质条件等方面的制约,不可能马上实现跨跃式发展,必须脚踏实地,稳步推进。其次,要突出抓好各项基础设施建设。人防部门要想参与防灾救灾,自身必须具备遂行救灾任务的能力。要进一步完善组织指挥平台建设,按照统一规划、统一标准、统一平台、统一管理的原则,加大指挥自动化建设力度,融入政府应急管理指挥平台,并逐步与有关部门联网运行,真正为政府组织防灾救灾提供适用、有效、灵敏、便捷的指挥保障手段。要加强预案建设,针对不同情况制定多种抢险救灾预案,为政府组织防灾救灾提供科学的决策依据。要加大人防工程、疏散基地建设力度,为城市人民群众提供一个安全、便捷的应急避难场所。要充分利用人防宣传教育网络,广泛传播防空防灾知识,增强人民群众的防灾意识和自救互救能力。第三,要着力培养一支人防专业队伍。按照防空防灾一体化建设的要求,人防部门要承担一定的防灾救灾任务,担负着发放灾情警报、提供指挥场所和通信手段、组织人员疏散等工作,这就要求人防干部必须具备较强的作风纪律素质、专业技术知识和组织协调能力,需要建立一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的专业人才队伍。要加强机关准军事化建设,大力培养人防干部务实严谨、令行禁止、讲求实效的工作作风;要注重加强业务学习,研究城市主要灾害的危害范围和程度,评估灾害影响,次生灾害种类及其消除方法,积极为领导决策服务;要经常组织应对灾害事故的演习演练,提高组织指挥能力,为遂行防灾救灾任务打好基础。